شیما قوشه- وکیل پایه یک دادگستری
• کلیات:
” جریان آزاد اطلاعات” در تعریف عام به این معنی است که هر اطلاعاتی با هر وسیله ای می بایست، در دسترس، آزاد و قابل اشاعه باشد، در جوامع بین المللی این تعریف پذیرفته شده و شباهت بسیاری با آزادی بیان دارد؛ اما در تعریف خاص به معنی دسترسی آزاد به اطلاعات عمومی یا موجود در دستگاه های عمومی یعنی دولت به معنای عام کلمه و موسسات خدمات عمومی است.
مفهموم مخالف آزادی اطلاعات، ” رانت اطلاعاتی” است که در کشورهای در حال توسعه ریشه دوانیده و در حوزه های مختلف نفوذ کرده است.
برای مقابله با این پدیده، معمولاً مصوبات زیادی برای محدود کردن رانت اطلاعاتی وجود دارد لیکن اکثراً اجرا نمی شوند؛ و از سویی دیگر قوانین مختلفی در خصوص آزادی دسترسی به اطلاعات در کشور های مختلف به تصویب رسیده است و دلایل مختلفی برای طرح این مسأله و تصویب قوانین مرتبط مطرح شده و مورد استناد قرار گرفته اما متاسفانه منشأ اثر نشده است؛ از جمله این دلایل می توان به موارد زیر اشاره کرد:
1- مبارزه با فساد به ویژه فساد اداری که عمدتاً خواستگاه آن قوه مجریه است چرا که عموماً جلسات مجلس( قوه مقننه) علنی است – هرچند در برخی از کشورها در حال حاضر بحث بر علنی بودن جلسات کمیسیون های مجلس نیز مطرح است- و در مورد جلسات دادگاه ها( قوه قضاییه) هم اصل بر علنی بودن آن هاست. در ایران برای مبارزه با فساد اداری قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد مصوب 29/2/1387 از طریق مجلس به تصویب رسیده و در تاریخ 7/8/1390 توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام، موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شده است و هم اکنون قابلیت اجرا دارد.
در برخی از کشورها امکان دسترسی به درآمد مقامات و بعضاً قضات به صورت عمومی نیز پیش بینی شده است و از این امر به عنوان ابزاری در جهت جلوگیری از فساد نام برده می شود؛ هر چند معمولاً در جوامع استبدادی که قانون اجرا نمی شود و فساد در تمامی ارکان جامعه ریشه دوانیده است، استدلال مخالفان دسترسی آزاد به اطلاعات و دسترسی به درآمد مقامات به ویژه قضات این است که دیگران نتوانند با پیشنهاد مبالغی به مراتب بیشتر از حقوق دریافتی آن شخص موجبات فساد وی را فراهم آورند. اما از سویی در هند، مکزیک، برزیل، کره جنوبی و برخی دیگر از کشورهای در حال توسعه این قانون یکی از مهم ترین ابزارها برای مبارزه با فساد بوده است.
2- اعمال بسیاری از حقوق مدنی- سیاسی و یا اجتماعی، اقتصادی- فرهنگی منوط به آزادی اطلاعات است، بنابراین این قانون ابزاری کلیدی در جهت نیل به اهداف مترقی این حقوق می باشد.
3- پاسخگو کردن حکومت و فراهم کردن امکان نقد و بررسی آن از دیگر دلایل تصویب این قانون در جوامع مختلف بوده است. در حال حاضر، تصمیمات مراجع تجدید نظر، دیوان عالی کشور و دادگاه های قانون اساسی در حدود 46 کشور در دنیا علناً قابل دسترسی است. در ایران نیز بند ج ماده 11 قانون ارتقاء سلامت اداری و مبارزه با فساد قوه قضاییه را ملزم کرده است که ظرف دو سال از تاریخ اجرای این قانون، پایگاه اطلاعات مدیریت پرونده های مطروحه در دستگاه قضایی را راه اندازی کند به گونه ای که:
– نسخه الكترونيكي از اطلاعات، اسناد و پروندههاي مطروحه حداكثر بيستوچهار ساعت پس از توليد يا دريافت در سامانه (سيستم) ثبت گردد.
– نوبتدهي رسيدگي به پروندهها توسط سامانه توليد شود و فرآيند رسيدگي بهپروندهها قابل رديابي و پيگيري باشد.
– ثبت كليه نامههاي وارده و لوايح ارسالي به مراجع قضائي با احراز هويت اشخاص به صورت متمركز در هر واحد قضائي امكانپذير گردد.
– امكان ارسال يا تحويل نسخه الكترونيك كليه اوراق پرونده كه مطالعه آن براي اصحاب دعوا مطابق قوانين، مجاز شناخته شده است ميسر گردد.
– پايگاه اطلاعات آراء صادره قضائي را راهاندازي نمايد.
– خلاصه اطلاعات كليه پروندههاي مطروحه در محلي مشخص در قوه قضائيه متمركز و سرويسدهي اطلاعات لازم به كليه دستگاههاي نظارتي امكانپذير گردد.
در اکثر کشور ها حق دسترسی آزاد به اطلاعات وارد قانون اساسی آن ها شده و برخی مراجع بین المللی این حق را در حد حقوق بشر پیش بینی کرده اند. تا کنون 104 کشور در دنیا این قانون را تصویب کرده اند و آخرین آن ها افغانستان بوده که در سال 2014 اقدام به تصویب چنین قانونی نموده است.
در ایران و در اجرای اصل 123 قانون اساسی، لایحه آزادی اطلاعات همراه با لایحه حریم خصوصی در سال 1383 به مجلس تقدیم شد. این لایحه که در جلسه علنی به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده بود در سال 1385 در دستور کار مجلس قرار گرفت و پس از بررسی ها و اختلاف نظرهای فراوان و با طرح ایرادات مطرح شده از سوی شورای نگهبان در جلسه علنی مورخ 6/11/87 مجلس تصویب و در تاریخ 31/5/88 در راستای اصل 112 قانون اساسی از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام با الحاق یک تبصره به ماده 10 آن قانون، موافق با مصلحت نظام تشخیص داده شد؛ اما رئیس جمهور وقت آن را جهت اجرایی شدن ابلاغ نکرد؛ در مقابل رئیس مجلس این قانون را جهت انتشار در اختیار روزنامه رسمی قرار داد. در نهایت با وجود اختلافات توصیف شده، رئیس جمهور وقت طبق نامه شماره 217119 مورخ 11/11/1388 در راستای اجرایی شدن ماده 23 این قانون در خصوص تهیه آیین نامه اجرایی آن توسط وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، این قانون را به این وزارت خانه ارسال داشت اما تا تغییر دولت و روی کار آمدن دولت جدید آیین نامه اجرایی این قانون که می بایست ظرف حداکثر 3 ماه از تاریخ تصویب طبق ماده 23 آن قانون تهیه شود به تصویب نرسید و عملاً این قانون به اجرا در نیامد تا اینکه آیین نامه اجرایی آن نهایتاً در تاریخ 21/8/1393 به تصویب رسید و در حال حاضر قابلیت اجرا پیدا کرده است.
• بررسی چند اصطلاح:
برای بررسی موضوع این قانون چند اصطلاح وجود دارد که نیاز به توضیح بیشتر برای فهم دقیق تر دارد:
1- انتشار اطلاعات؛ به این معنی که نهادهای تصمیم گیر و دستگاه های دولتی الزاماً می بایست اطلاعات خود را چه متقاضی دریافت آن وجود داشته باشد و چه وجود نداشته باشد، منتشر کنند.
2- دسترسی؛ همه شهروندان یک کشور (مطابق ماده 2 این قانون فقط اتباع ایرانی) و نه صرفاً رسانه ها و روزنامه نگاران می بایست این حق را داشته باشند که برای دسترسی به اطلاعات مورد نیاز خود به این مراجع و نهادها مراجعه کرده و اطلاعات مد نظر خود را پس از طی یکسری تشریفات به دست آورند.
این تشریفات شامل مراجعه حضوری اشخاص و تکمیل نمودن فرم های مربوطه در خصوص مشخصات شخصی است، پس از بررسی درخواست متقاضی که در ماده 8 این قانون حداکثر 10 روز زمان برای انجام این کار در نظر گرفته شده است، اجازه دسترسی به اطلاعات برای این فرد صادر می شود و به استناد ماده 7 این قانون موسسه عمومی نمی تواند از متقاضی دسترسی به اطلاعات هیچ گونه دلیل یا توجیهی جهت تقاضایش مطالبه کند.
دسترسی اعم از خواندن، برداشتن رونوشت و یا تهیه کپی کاغذی یا الکترونیکی است.
3- افشاگری؛ به این معنی که هر شخصی که به اطلاعاتی دست پیدا کند که متضمن نوعی فساد باشد، حق دارد آن را افشا کند و در صورت افشا مورد حمایت قانونی نیز قرار گیرد. در ایران در ماده 17 قانون ارتقای سلامت اداری و مقابله با فساد مصوب 1390 این حق به رسمیت شناخته شده است.
• مصادیق اطلاعات:
در این قانون اطلاعات به دو دسته تقسیم می شود:
الف- اطلاعات شخصی که شامل اطلاعات فردی نظیر نام و نام خانوادگی، نشانی های محل سکونت و محل کار، وضعیت زندگی خانوادگی، عادت های فردی، ناراحتی های جسمی، شماره حساب بانکی و رمز عبور است.
این اطلاعات فقط توسط خود فرد و یا وکیل، ولی یا قیم فرد در حدود اختیارات قانونی قابل دسترسی هستند؛ بنابراین تبادل اطلاعات شخصی بین دستگاه های دولتی یا خصوصی نیز غیر قانونی است.
2- اطلاعات عمومی که شامل اطلاعات غیر شخصی نظیر ضوابط و آیین نامه ها، آمار و ارقام ملی و رسمی، اسناد و مکاتبات اداری است. در ماده 19 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد پیش بینی شده است که نسخه ای از پژوهش های غیرمحرمانه که با بودجه عمومی تأمین می شود نیز باید در اختیار عموم قرار گیرد.
اطلاعات عمومی استثناهایی دارد که از شمول این قانون خارج است:
1- اسناد و اطلاعات طبقه بندی شده( اسرار دولتی): ماده 13 قانون این محدودیت را پیش بینی کرده و دسترسی به این اطلاعات را به مقررات خاص آن ارجاع داده است که این قانون و آیین نامه اجرایی آن در سال 54 به تصویب رسیده است.
2- حریم خصوصی: در ماده 14 قانون به آن اشاره شده و در بند ب ماده 1 آیین نامه اجرایی این قانون اینگونه تعریف شده است:” قلمرویی از زندگی شخصی فرد که انتظار دارد دیگران بدون رضایت یا اعلام قبلی وی و یا به حکم قانون یا مراجع قضایی آن را نقض نکنند؛ از قبیل حریم جسمانی، وارد شدن، نظاره کردن، شنود و دسترسی به اطلاعات شخصی فرد از طریق رایانه، تلفن همراه، نامه، منزل مسکونی، خودرو و آن قسمت از مکان های اجاره شده خصوصی نظیر هتل و کشتی، همچنین آن چه که حسب قانون فعالیت حرفه ای خصوصی هر شخص حقیقی و حقوقی محسوب می شود؛ از قبیل اسناد تجاری و اختراعات و اکتشافات.”
حریم خصوصی در مواد 3 و 12 اعلامیه جهانی حقوق بشر و ماده 17 میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی نیز مورد حمایت قرار گرفته است.
3- اطلاعاتی که جان یا سلامت افراد را به مخاطره می اندازد یا متضمن ورود خسارت مالی یا تجاری بر آن ها باشد: ماده 16 قانون به این موضوع اشاره کرده همچنین بند 3 ماده 19 میثاق بین المللی حقوق مدنی و سیاسی نیز این محدودیت را در این حوزه به رسمیت شناخته است.
در خصوص بندهای 2 و 3 فوق شایان ذکر است که اطلاعاتی که موجب هتک عرض و حیثیت افراد یا مغایر عفت عمومی و یا اشاعه فحشا می شود شامل این استثنا نیست و به عبارت دیگر به بهانه این موارد نمی توان افراد را از دسترسی به این اطلاعات محروم ساخت.
با وجود محدودیت های ذکر شده در بالا، برخی اطلاعات هستند که تحت هیچ شرایطی قابل استثنا شدن نیستند یعنی نمی توان افراد جامعه را نسبت به داشتن اطلاعات در خصوص آن ها محروم کرد. این اطلاعات در تبصره 1 ماده 17 قانون در دو بخش اطلاعات راجع به وجود یا بروز خطرات زیست محیطی و تهدید سلامت عمومی عنوان شده اند و دلیل این امر آن است که هیچ مصلحتی بالاتر از سلامت عمومی افراد جامعه نیست، بنابراین دولت حتی با استناد به امنیت ملی نیز نمی تواند این اطلاعات را طبقه بندی کند و آن ها را از دسترس همگان مخفی نگاه دارد.
• دایره شمول این قانون:
نکته دیگری که در این خصوص قابل بررسی است این است که بر اساس این قانون چه نهادهایی ملزم به انتشار اطلاعات خود و در اختیار قرار دادن این اطلاعات به متقاضیان هستند؟
در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات از موسسات عمومی یعنی سازمان ها و نهادهای وابسته به حکومت به معنای عام کلمه شامل تمام ارکان و اجزاء آن که در مجموعه قوانین جمهوری اسلامی ایران آمده است و موسسات خصوصی شامل هر موسسه انتفاعی و غیر انتفاعی نام برده شده است. آیین نامه اجرایی این قانون تعریف مبسوط تری از هرکدام از این موسسات ارائه می دهد:
1- موسسات عمومی: سازمان ها و نهادهای وابسته به حکومت به معنای عام شامل دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری، نهادهای انقلابی، نیروهای مسلح، قوای قضاییه و مقننه و موسسات، شرکت ها، سازمان ها، نهاد های وابسته به آن ها و بنیادها و موسساتی که زیر نظر مقام معظم رهبری اداره می شوند با رعایت تبصره ذیل ماده 10 قانون و همچنین هر موسسه، شرکت یا نهادی که تمام یا بیش از پنجاه درصد سهام آن متعلق به دولت یا حکومت که در مجموعه قوانین جمهوری اسلامی ایران آمده است.( بند ح ماده 1)
2- موسسات خصوصی ارائه دهنده خدمات عمومی: آن دسته از موسسات غیر دولتی که اقدام به ارائه خدمات عمومی به مردم می کنند از قبیل سازمان های صنفی و حرفه ای، بانک ها و بورس اوراق بهادار.( بند خ ماده 1)
3- موسسات خصوصی: اشخاص حقوقی که با تجویز قانون یا به موجب قانون خاص تأسیس شده یا می شوند و دارای فعالیت انتفاعی یا غیر انتفاعی می باشند؛ از قبیل شرکت ها، موسسات غیر تجاری، احزاب و سازمان های مردم نهاد.( بند چ ماده 1)
پس از تعاریف فوق ذکر چند نکته حائز اهمیت است:
– در اغلب کشورهایی که این قانون را تصویب کرده و به اجرا درآورده اند، بخش نظامی، اطلاعاتی و ضد اطلاعاتی از شمول آن خارج شده و مستثنا شده اند اما در کمال تعجب نیروهای مسلح در آیین نامه اجرایی ذکر شده و مشمول این قانون محسوب شده اند.
– در زمان تصویب این قانون، در اینکه بخش خصوصی مشمول این قانون باشد یا نباشد بین مجلس و شورای نگهبان اختلاف نظر حاصل شد. مجلس قائل به شمول بخش خصوصی بود اما شورای نگهبان الزام بخش خصوصی به دادن اطلاعات را خلاف ” قاعده تسلیط” و به تبع آن خلاف شرع می دانست. با اصرار مجلس، موضوع جهت بررسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد و مجمع در این خصوص حق را به شورای نگهبان داد و شمول این قانون به بخش خصوصی را خلاف شرع اعلام کرد، اما با همه این اوصاف و رفت و آمدهای صورت گرفته تعریف موسسات خصوصی در ابتدای این قانون و بخش کلیات حذف نشد و حتی در آیین نامه اجرایی این قانون نیز موسسات خصوصی مشمول این قانون دانسته شده اند.
• مشکلات پیش رو جهت اجرایی شدن این قانون:
همانگونه که گفته شد، فرآیند تصویب این قانون و لایحه اجرایی آن بسیار طولانی و پیچیده بوده است و در حال حاضر که این قانون از لحاظ قانونی قابلیت اجرا پیدا کرده است، عملاً برای اجرای واقعی آن مشکلات متعددی وجود دارد که نیازمند بررسی است.
1- در اغلب کشورهایی که در آن ها فساد وجود دارد و برای مبارزه با این فساد چنین قانونی تصویب کرده اند، در قانون پیش بینی شده است که اولاً این قانون عطف به ما سبق نمی شود و در ثانی یک سال نیز زمان جهت آموزش مواد این قانون به موسسات مشمول قانون در نظر گرفته شده است، اما در قانون ایران این موضوع پیش بینی نشده است و با وجود اجرایی شده این قانون به دلیل عدم آموزش افراد از سویی و شمول این قانون به گذشته اجرای آن با مشکلات و بعضاً سنگ اندازی هایی روبرو خواهد شد.
2- وجود تحریم های اعمال شده علیه ایران، شرایط را به گونه ای رقم زده است که دولت مجبور است برای به اصلاح دور زدن تحریم ها دست به پنهان کاری بزند؛ کاری که با ماهیت و فلسفه وجودی این قانون در تعارض آشکار است، بنابراین تا رفع تحریم ها نمی توان انتظار اجرای کامل و صحیح این قانون را داشت.
3- فراهم نبودن زیر ساخت های دولت الکترونیک در ایران، اجرای این قانون را با مشکل مواجه می کند؛ به عنوان مثال اجرای این قانون نیازمند اینترنت پرسرعت است. در کشورهای دیگر حق دسترسی به یک مگابایت در هر ثانیه جزو حقوق شهروندی پیش بینی شده است و در صورت عدم دسترسی به این میزان، حق شکایت شهروند از دولت محفوظ است در صورتی که در ایران با وجود سرعت بسیار پایین اینترنت عملاً امکان اجرای این قانون فراهم نیست.
• نهاد ناظر بر اجرای این قانون، ضمانت اجرا و مرجع رسیدگی:
1- در قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات به تشکیل ” کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات” اشاره شده است. این کمیسیون مطابق ماده 18 قانون مذکور به منظور حمایت از آزادی اطلاعات و دسترسی همگانی به اطلاعات موجود در موسسات عمومی و موسسات خصوصی که خدمت عمومی ارائه می دهند، تدوین برنامه های اجرایی لازم در عرصه اطلاع رسانی، نظارت کلی بر حسن اجرا، رفع اختلاف در چگونگی ارائه اطلاعات موضوع این قانون از طریق ایجاد وحدت رویه، فرهنگ سازی، ارشاد و ارائه نظرات مشورتی، به دستور رئیس جمهور و با ترکیبی کاملاً دولتی ( دولت به معنای عام) تشکیل می شود.
اعضای این کمیسیون عبارتند از:
وزیر فرهنگ و ارشاد اسلامی( رئیس کمیسیون)
وزیر ارتباطات و فناوری اطلاعات یا معاون ذی ربط
وزیر اطلاعات یا معاون ذی ربط
وزیر دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح یا معاون ذی ربط
رئیس سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور یا معاون ذی ربط
رئیس دیوان عدالت اداری
رئیس کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی
دبیر شورای عالی فناوری اطلاعات کشور
این کمیسیون صلاحیت رسیدگی به شکایات وارده را ندارد و در نگاهی کلی صرفاً به فرهنگ سازی و نظارت مشغول می باشد.
2- فصل ششم این قانون به مسوولیت های مدنی و کیفری اشاره نموده است. ماده 21 این قانون به جبران خسارت های وارده به افراد در دو صورت اشاره می کند؛ نخست انتشار اطلاعات غیر واقعی و دوم انتشار اطلاعات واقعی اما بر خلاف مفاد این قانون.
ماده 22 نیز به جرایم مشمول این قانون و مجازات آن ها اشاره می کند. مطابق این ماده اعمال زیر جرم بوده و مرتکب به پرداخت جزای نقدی از سیصد هزار ريال تا یک صد میلیون ریال با توجه به میزان تأثیر، دفعات ارتکاب جرم و وضعیت وی محکوم خواهد شد:
– ممانعت از دسترسی به اطلاعات بر خلاف مقررات این قانون.
– هر فعل یا ترک فعلی که مانع انجام وظیفه کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات یا وظیفه اطلاع رسانی موسسات عمومی بر خلاف مقررات این قانون شود.
– امحاء جزئی یا کلی اطلاعات بدون داشتن اختیار قانونی.
– عدم رعایت مقررات این قانون در خصوص مهلت های مقرر.
3- سوال اصلی این است که در صورت عدم اجرای مقررات موضوع این قانون و یا وقوع جرایم موضوع ماده 22 قانون، مرجع رسیدگی به شکایات وارده کجاست؟
قانون در این زمینه ساکت است، اگر بخواهیم طبق قانون اساسی مرجع رسیدگی به این گونه تظلمات را نیز قوه قضاییه بدانیم، بحث تعارض در منافع پیش می آید چرا که قوه قضاییه خود مشمول این قانون است بنابراین نمی تواند به درستی حامی آزادی اطلاعات باشد و اصل بی طرفی را نیز رعایت نماید. به نظر می رسد قانون گذار می بایست یک نهاد خاص به عنوان مرجع قضایی جهت رسیدگی به این جرایم تاسیس نماید تا بتوان به اجرای بی کم و کاست این قانون امیدوار بود.